La digitalizzazione imperfetta

Ancora qualche anticipazione dalla ricerca in corso sulla PA. Oggetto di questo post sono alcuni fenomeni che hanno caratterizzato l'introduzione delle tecnologie dell'informazione nella PA italiana, dando luogo a quella che si potrebbe definire una "digitalizzazione imperfetta".

Trasferimento inappropriato rispetto alle organizzazioni. A volte, quando si sono acquisite le tecnologie, non si è verificata la loro compatibilità con le procedure e persino con i sistemi di norme esistenti (è il caso – menzionato da un esperto durante uno dei focus group - di un software per la contabilità che non consentiva di registrare le spese secondo le modalità prescritte dalle normative in uso).

Trasferimento inappropriato rispetto agli utenti. In alcuni casi, l’introduzione delle nuove tecnologie e di nuove modalità di prestazione dei servizi si è scontrata con il fatto che gli utenti dei servizi ancora facevano riferimento alle procedure di carattere tradizionale; per esempio, in alcuni concorsi interni alla PA si è provato a introdurre procedure di iscrizione “on line”, che tuttavia sono state utilizzate soltanto da pochi funzionari, mentre gli altri hanno preferito utilizzare la posta, che a loro parere, offriva maggiori garanzie per la registrazione sui protocolli.

Confinamento delle capacità di gestione della tecnologia. In molti casi, la gestione del processo di trasferimento è stata affidata a soggetti esterni alle amministrazioni, e di conseguenza non si sono prodotte capacità, né conoscenze interne per la gestione delle tecnologie.
In molti casi, sono stati messi in opera servizi fondati sull’uso delle ITC e basati sul web (siti web degli enti pubblici, prestazione di servizi “on line”). Quasi sempre però la loro gestione è stata affidata a specifiche entità nell’amministrazione o a soggetti esterni all’amministrazione, senza che fossero modificate nell’insieme le forme di organizzazione e di realizzazione delle attività.

Frammentazione tecnologica. Quasi mai si è coordinata l’introduzione delle ICT e lo sviluppo dei loro software tra amministrazioni diverse, ma coinvolte nella realizzazione di servizi e di attività contigue (è per esempio il caso delle “borse del lavoro” che sono state costruite in modo diverso a volte persino tra i servizi per il lavoro della stessa regione).

Riproduzione dei modelli organizzativi esistenti.In molti casi, la distribuzione delle nuove apparecchiature non ha seguito criteri relativi all’utilizzazione effettiva, ma criteri connessi al rispetto delle forme organizzative e gerarchiche (così, per esempio, i computer sono stati per prima cosa collocati sulle scrivanie dei dirigenti, anche quando questi non avevano le capacità di utilizzarli).

Limitazione della portata dell’innovazione. Le nuove tecnologie sono state utilizzate soprattutto come un ausilio alla realizzazione delle attività e delle procedure già esistenti, mentre di rado sono state usate come struttura per la riprogettazione delle procedure o, addirittura, delle organizzazioni. Le potenzialità delle ITC, anche solo come ausilio all’attività amministrativa, sono state utilizzate solo parzialmente, così – per esempio – le e-mail sono utilizzate ancora in misura ridotta e nell’uso della posta elettronica si fa riferimento alle stesse procedure di comunicazione utilizzate in precedenza.

Sottovalutazione dell’impatto sulla domanda di servizi. In alcuni casi, come quello di alcuni servizi locali “on line” si è sottovalutata l’utenza potenziale, così che si sono prodotti lunghi tempi di attesa per la prestazione del servizio e le aspettative degli utenti per un più rapido e semplice servizio sono state disattese; in particolare, questo è accaduto spesso nella attivazione dei “call center” delle amministrazioni.

Introduzione di intermediazioni superflue. In alcuni casi – come per esempio, quello dell’accesso alle informazioni catastali - si è introdotta la possibilità di accedere ai servizi “on line” solo attraverso la mediazione di soggetti privati, con costi superiori e tempi più lunghi di quelli necessari per accedere ai servizi in modo tradizionale, così che molti utenti hanno rinunciato ad utilizzare le nuove modalità di accesso ai servizi, tornando a frequentare gli “sportelli” tradizionali.

Professionalità e trasformazioni nella PA. Anticipi di una ricerca

Da alcuni mesi sono coinvolto in una ricerca sui processi di professionalizzazione nella PA italiana, che ormai è alla sua conclusione. Sembra possibile, quindi, anticipare e discutere qualche risultato .

La ricerca ha comportato una indagine documentaria e sulla letteratura internazionale ed italiana, che è stata seguita dalla consultazione di un panel composto da 50 esperti e informatori qualificati.

In questo modo stati individuati alcuni processi che riguardano la ridefinizione, in funzione delle trasformazioni che interessano le pubbliche amministrazioni italiane, delle componenti della professionalità dei funzionari e dei dirigenti pubblici.

Questi processi – che sono elencati di seguito - fanno riferimento a tre grandi tre aree, in cui si trovano le sfide che le PA italiane si trovano ad affrontare per conseguire migliori livelli di efficacia e di efficienza dell'azione pubblica: quella dell’innovazione e del trasferimento di tecnologie; quella della sintonizzazione tra la PA stessa e la società che la circonda; quella della valorizzazione e del rafforzamento del potenziale umano rappresentato dagli stessi funzionari della PA.

Rispetto alla prima area (trasferimento di tecnologie e innovazione tecnologica) sono stati rilevati processi di:

- Consolidamento di un orientamento alla digitalizzazione delle procedure e delle relazioni
- Differenziazione delle domande tecnologiche e delle modalità di uso delle tecnologie
- Incremento delle opportunità di confronto e di trasferimento di tecnologie tra PPAA
- Sviluppo di competenze tecnologiche in tutte le amminsitrazioni pubbliche (e perdita di conoscenze specialistiche)

In relazione alla seconda area (sintonizzazione tra amministrazione pubblica e società) sono stati osservati processi di:

- Contestualizzazione sociale dell’azione amministrativa
- Moltiplicazione delle interazioni territoriali
- Diffusione di una pressione verso la governance

In connessione con la terza area (valorizzazione e il rafforzamento del potenziale umano) sono stati identificati:

- Crescente rilevanza delle competenze situate (cioè connesse a situazioni specifiche)
- Accelerazione dei processi di trasformazione delle competenze
- Diversificazione dei modelli professionali
- Diversificazione degli strumenti di rafforzamento del capitale umano

Non si tratta di processi riguardanti soltanto le competenze e le capacità dei funzionari, ma di trasformazioni che in molti casi comportano lo sviluppo di nuovi tratti di identità e di una dimensione “interiore” (che comprende – tra l’altro – la determinazione di rappresentazioni della realtà, l’interiorizzazione di norme, l’assunzione di responsabilità, ecc.).

In sostanza, questi processi possono essere rappresentati come le forme di una vera a propria “socializzazione” delle innovazioni che sono state introdotte nelle pubbliche amministrazioni italiane, con la costruzione di nuovi significati condivisi tra i funzionari pubblici. Nuovi significati ai quali corrisponde in molti casi anche l’emergere di forme di azione collettiva, come quelle che sono comportate da altri processi in corso, quali:

- la autonomizzazione dei funzionari, attraverso l’acquisizione da parte degli operatori di una maggiore capacità di decisione in merito al funzionamento delle singole unità operative della PA, con una minore dipendenza, sia rispetto alle gerarchie (comprese quelle politiche), sia rispetto alle amministrazioni nel loro complesso;
- il rafforzamento dell’etica pubblica, che – nonostante la persistenza di comportamenti “non etici” - coinvolge numerosi funzionari nella definizione di codici di comportamento, nell’inserimento di regole deontologiche nei contratti, nella costruzione di patti per la legalità, nella realizzazione di iniziative funzionali all’aumento della trasparenza e nella stessa creazione di associazioni e movimenti per “una nuova etica pubblica”;
- lo sviluppo di comunità (epistemiche, comunicative, di pratica) orientate all’innovazione, nell’ambito della PA, che coinvolgono gruppi di funzionari intorno a intenti, punti di vista, rappresentazioni, regole, comportamenti e azioni condivisi.

La presenza dei processi rilevati non ha sempre esiti “positivi”, di modernizzazione e aumento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione pubblica. Anzi, in molti casi è possibile individuare fenomeni di frammentazione, isolamento e perdita delle capacità che avvengono proprio in connessione con tali processi.

Tuttavia essa può essere considerata come il segno di una dinamica di sviluppo che deve essere sostenuta e guidata attraverso modalità nuove, che non possono essere ridotte nè a quelle di trasformazione istituzionale e organizzativa, né all’incremento delle capacità, né alla semplice introduzione di meccanismi economici.