La valorizzazione e il rafforzamento del potenziale umano della PA

La grande maggioranza dei servizi assicurati dal settore pubblico, per loro natura, sono direttamente dipendenti dalla qualità, dalla preparazione, dalle motivazioni, dalla attitudine comunicativa e di ascolto o dallo spirito di iniziativa del personale che li eroga. Gli operatori della pubblica amministrazione rappresentano, nel loro complesso, il principale bacino di “intelligenza”, di capacità e di conoscenza di cui il Paese dispone.

Per lungo tempo, questa “centralità” delle risorse umane nella PA è stata, di fatto, negata. Fino agli anni ’70 e ’80 del secolo scorso, in effetti, sia in sede politica, sia in quella scientifica, era dominante un approccio che coglieva l’amministrazione pubblica come una “struttura giuridico-organizzativa”, una entità, cioè, “de-umanizzata”, guidata da impersonali meccanismi interni, di natura prevalentemente normativa e complessivamente orientata a garantire la propria stabilità nel tempo. In questa prospettiva, il personale appariva una variabile dipendente, da imbrigliare in un reticolo di compiti e di ruoli predefiniti (che trovava concreta espressione nel cosiddetto “mansionario”) dai quali non doveva discostarsi.

Quando si incominciò a comprendere che tale approccio stava portando la pubblica amministrazione ai margini di un mondo in crescente trasformazione, quella che prima era definita, con palesi intenti riduzionistici, la “componente umana” dell’organizzazione, nel volgere di pochi anni, iniziò ad essere riconosciuta come un “capitale” da investire per consentire alle amministrazioni di modernizzarsi.

La “rivoluzione informatica” degli anni ’90 ha ulteriormente sparigliato le carte. Vista solo come una “rivoluzione tecnologica” e non come espressione di un più sotterraneo e vasto passaggio di natura sociale, essa è stata gestita e “assorbita” dalla PA in modo perlopiù epidermico. Questa interpretazione riduttiva ha avuto un duplice effetto. Da una parte, ha nuovamente spostato l’asse dell’attenzione sulla “struttura” (in questo caso, tecnologica o, al massimo, tecno-organizzativa), dando l’illusione che i computer, di per sé, fossero sufficienti per sanare i guai della pubblica amministrazione. Dall’altra – e conseguentemente –, ha fatto ulteriormente slittare sullo sfondo la dimensione delle risorse umane, ponendola in una posizione ancillare e funzionalmente asservita a quella tecnologica.

Il complesso avvicendarsi di forze tra loro contrastanti ha fortemente messo sotto stress l’amministrazione italiana; tant’è che, in essa, si trovano oggi a convivere le regole “meccanicistiche” delle organizzazioni “pre-informatiche” con forme altamente tecnologizzate e sofisticate di produzione dei servizi. In mezzo, c’è un personale che, sospeso tra i vincoli normativi del passato e le prospettive di sviluppo tecnologico del futuro, incontra non poche difficoltà nel trovare una propria coerente linea di azione. Non è infrequente, infatti, osservare sia nei funzionari, sia nei dirigenti un vero e proprio senso di ansia e spaesamento, che trova il suo fondamento nella crisi dei punti di riferimento tradizionali (come il principio di un’azione orientata rispetto alle norme) e nell’incertezza rispetto agli esiti e ai meccanismi dei processi di trasformazione organizzativa e di innovazione tecnologica in corso.

Questo insieme di tensioni può essere efficacemente affrontato solo ricercando un “riallineamento” tra il cambiamento tecnologico e la valorizzazione delle risorse umane. Tale riallineamento non può avvenire secondo un approccio tecnologicamente deterministico (“prima viene la tecnologia e poi le risorse umane si adatteranno”). Al contrario, come sembrano indicare gli elementi emersi dalla ricerca, esso può realizzarsi solo se si smette di concentrarsi sulle “tecnologie” in sé stesse e si comincia a riflettere seriamente sul “trasferimento tecnologico”, vale a dire su quel complesso processo (tecnico, sociale, cognitivo, affettivo, ecc.) che rende possibile a una tecnologia di “diventare parte” di un sistema di relazioni umane chiamato “organizzazione”.

Un’impostazione simile richiede di riconsiderare l’intero spettro di questioni (dimensione etica, formazione e aggiornamento, pratiche operative, ecc.) che ruotano intorno alla valorizzazione e al rafforzamento del potenziale umano, avendo la capacità di ribaltare i termini del problema. Il punto, infatti, non è sapere quali siano le conoscenze e le capacità di cui il personale deve disporre per utilizzare un insieme di nuove tecnologie; il punto è sapere come integrare le nuove tecnologie nella vita degli operatori, in modo che questi ultimi possano “appropriarsene”, sia individualmente, sia, soprattutto, collettivamente.

La ricerca ha consentito di definire una mappa che comprende 25 fenomeni di ostacolo rilevanti circa la valorizzazione e il rafforzamento del potenziale umano della pubblica amministrazione. In particolare, questi fenomeni possono essere ricondotti a 4 categorie.


1) Difficoltà di valorizzare gli orientamenti al cambiamento e all’innovazione dei funzionari pubblici

- Mancato riconoscimento degli sforzi degli innovatori
- Difficoltà nella gestione degli “oppositori” all’innovazione
- Tendenze all’auto-riproduzione nei processi di reclutamento
- Scarsa capacità di pianificazione strategica
- Carenza di conoscenze circa il rapporto tra elaborazione delle politiche e preparazione del budget
- Diffusione di approcci prescrittivi all’etica pubblica
- Mancato riconoscimento delle conoscenze e delle capacità acquisite

2) Carenze della leadership per la guida dei processi in atto

- Frammentazione della leadership
- Carenza di leadership
- Incerta attribuzione delle responsabilità
- Autopercezione eccessivamente positiva del personale
- Diffusione di forme di “gerarchia disconnessa”
- Scarsa diffusione di una leadership trasformazionale

3) Diffidenza a intraprendere nuovi percorsi e nuove procedure da parte del personale

- Affaticamento da innovazione
- Radicamento della convinzione circa l’impossibilità di agire per l’innovazione
- Basse retribuzioni e assenza di incentivi
- Conflitti intraprofessionali/interprofessionali
- Tendenza a evitare innovazioni per timore dei rischi
- Tendenza dei funzionari a mantenere lo status quo
- Timori di un incremento di carichi di lavoro

4) Difficoltà nella gestione della conoscenza

- Eccessivo ricorso alla segretezza e alla riservatezza
- Mancanza delle capacità di comunicazione e di gestione della conoscenza
- Scarsa capacità di disseminazione
- Scarsa diffusione delle competenze tecnologiche tra i funzionari
- Limitata attenzione all’acquisizione di conoscenze funzionali all’analisi della realtà

La “Concretezza del trasferimento di tecnologie” nella PA

Ancora alcune pillole dalla ricerca sull’innovazione nella PA.
Come già si è visto in uno degli ultimi post, uno degli ambiti nei quali si produce il rischio di una mancata innovazione nella PA italiana è quello relativo alle modalità del trasferimento di tecnologie. In particolare, questo appare connesso al diffuso orientamento di introdurre le nuove tecnologie senza tener conto delle “regole” organizzative, sociali e culturali, a volte anche quelle più elementari, che una tale operazione richiede.
Quest’attitudine è spesso legata a un approccio falsamente concreto alle tecnologie, fondato su una visione astratta della tecnologia, che ne trascura la insita complessità tecnica, gli aspetti che la collegano al più ampio contesto tecnologico pre-esistente e, soprattutto, le implicazioni diverse da quelle di natura tecnica.
La ricerca ha consentito di identificare i fattori che contribuiscono all’affermazione di un approccio di questo genere, ostacolando un efficace trasferimento. Si tratta, in particolare, di 23 fattori o fenomeni di ostacolo, che sono elencati di seguito, organizzati in possono 5 categorie. Questi fattori sono stati dapprima identificati attraverso una ricerca documentaria sulla letteratura internazionale e italiana sulle riforme della PA (sono stati esaminati oltre 350 documenti) e poi sono stati validati attraverso la consultazione di 50 informatori qualificati (esperti, dirigenti e funzionari impegnati in iniziative di miglioramento e modernizzazione delle pubbliche amministrazioni al livello locale e al livello centrale).

1) I paradossi prodotti da un’errata pianificazione degli interventi di riforma e di innovazione

- Effetti paradossali della determinazione degli obiettivi
- Pianificazione di breve periodo
- Tendenza a una eccessiva pianificazione del cambiamento
- Ampiezza e frammentazione delle iniziative di innovazione
- Assenza di tempo e di risorse per l’elaborazione di nuove soluzioni
- Approccio asistemico all’innovazione tecnologica

2) La mancanza di un ambiente cognitivo favorevole all’inserimento delle nuove tecnologie

- Uso di modelli eccessivamente standardizzati di valutazione delle prestazioni e dei servizi
- Scarso accordo sulla definizione dei problemi e delle soluzioni
- Incertezza nella definizione dei compiti dei funzionari pubblici
- Conservatorismo
- La sindrome del “non inventato qui”
- Scarso riferimento alle pratiche di consolidata efficacia (smart practices)

3) Inappropriatezza delle pratiche di introduzione delle nuove tecnologie

- Assenza di adeguati strumenti tecnologici
- Esternalizzazione dell’e-government
- Assenza di capacità per l’uso degli strumenti tecnologici
- Adozione delle tecnologie sulla base delle caratteristiche estrinseche

4) La presenza di procedure di gestione del personale non in sintonia con un processo di trasferimento di nuove tecnologie

- Turn over dei dirigenti
- Effetti paradossali delle riforme basate sul merito
- Difficoltà di accesso a nuove risorse umane

5) La rigidità strutturale delle organizzazioni pubbliche e la mancanza di cooperazione tra le diverse componenti dei servizi

- Dipartimentalismo (eccessiva segmentazione delle organizzazioni)
- Scarsa cooperazione tra settori della PA
- Mantenimento di rigide strutture gerarchiche
- Necessità di assicurare la continuità del servizio


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La digitalizzazione imperfetta

Ancora qualche anticipazione dalla ricerca in corso sulla PA. Oggetto di questo post sono alcuni fenomeni che hanno caratterizzato l'introduzione delle tecnologie dell'informazione nella PA italiana, dando luogo a quella che si potrebbe definire una "digitalizzazione imperfetta".

Trasferimento inappropriato rispetto alle organizzazioni. A volte, quando si sono acquisite le tecnologie, non si è verificata la loro compatibilità con le procedure e persino con i sistemi di norme esistenti (è il caso – menzionato da un esperto durante uno dei focus group - di un software per la contabilità che non consentiva di registrare le spese secondo le modalità prescritte dalle normative in uso).

Trasferimento inappropriato rispetto agli utenti. In alcuni casi, l’introduzione delle nuove tecnologie e di nuove modalità di prestazione dei servizi si è scontrata con il fatto che gli utenti dei servizi ancora facevano riferimento alle procedure di carattere tradizionale; per esempio, in alcuni concorsi interni alla PA si è provato a introdurre procedure di iscrizione “on line”, che tuttavia sono state utilizzate soltanto da pochi funzionari, mentre gli altri hanno preferito utilizzare la posta, che a loro parere, offriva maggiori garanzie per la registrazione sui protocolli.

Confinamento delle capacità di gestione della tecnologia. In molti casi, la gestione del processo di trasferimento è stata affidata a soggetti esterni alle amministrazioni, e di conseguenza non si sono prodotte capacità, né conoscenze interne per la gestione delle tecnologie.
In molti casi, sono stati messi in opera servizi fondati sull’uso delle ITC e basati sul web (siti web degli enti pubblici, prestazione di servizi “on line”). Quasi sempre però la loro gestione è stata affidata a specifiche entità nell’amministrazione o a soggetti esterni all’amministrazione, senza che fossero modificate nell’insieme le forme di organizzazione e di realizzazione delle attività.

Frammentazione tecnologica. Quasi mai si è coordinata l’introduzione delle ICT e lo sviluppo dei loro software tra amministrazioni diverse, ma coinvolte nella realizzazione di servizi e di attività contigue (è per esempio il caso delle “borse del lavoro” che sono state costruite in modo diverso a volte persino tra i servizi per il lavoro della stessa regione).

Riproduzione dei modelli organizzativi esistenti.In molti casi, la distribuzione delle nuove apparecchiature non ha seguito criteri relativi all’utilizzazione effettiva, ma criteri connessi al rispetto delle forme organizzative e gerarchiche (così, per esempio, i computer sono stati per prima cosa collocati sulle scrivanie dei dirigenti, anche quando questi non avevano le capacità di utilizzarli).

Limitazione della portata dell’innovazione. Le nuove tecnologie sono state utilizzate soprattutto come un ausilio alla realizzazione delle attività e delle procedure già esistenti, mentre di rado sono state usate come struttura per la riprogettazione delle procedure o, addirittura, delle organizzazioni. Le potenzialità delle ITC, anche solo come ausilio all’attività amministrativa, sono state utilizzate solo parzialmente, così – per esempio – le e-mail sono utilizzate ancora in misura ridotta e nell’uso della posta elettronica si fa riferimento alle stesse procedure di comunicazione utilizzate in precedenza.

Sottovalutazione dell’impatto sulla domanda di servizi. In alcuni casi, come quello di alcuni servizi locali “on line” si è sottovalutata l’utenza potenziale, così che si sono prodotti lunghi tempi di attesa per la prestazione del servizio e le aspettative degli utenti per un più rapido e semplice servizio sono state disattese; in particolare, questo è accaduto spesso nella attivazione dei “call center” delle amministrazioni.

Introduzione di intermediazioni superflue. In alcuni casi – come per esempio, quello dell’accesso alle informazioni catastali - si è introdotta la possibilità di accedere ai servizi “on line” solo attraverso la mediazione di soggetti privati, con costi superiori e tempi più lunghi di quelli necessari per accedere ai servizi in modo tradizionale, così che molti utenti hanno rinunciato ad utilizzare le nuove modalità di accesso ai servizi, tornando a frequentare gli “sportelli” tradizionali.

Professionalità e trasformazioni nella PA. Anticipi di una ricerca

Da alcuni mesi sono coinvolto in una ricerca sui processi di professionalizzazione nella PA italiana, che ormai è alla sua conclusione. Sembra possibile, quindi, anticipare e discutere qualche risultato .

La ricerca ha comportato una indagine documentaria e sulla letteratura internazionale ed italiana, che è stata seguita dalla consultazione di un panel composto da 50 esperti e informatori qualificati.

In questo modo stati individuati alcuni processi che riguardano la ridefinizione, in funzione delle trasformazioni che interessano le pubbliche amministrazioni italiane, delle componenti della professionalità dei funzionari e dei dirigenti pubblici.

Questi processi – che sono elencati di seguito - fanno riferimento a tre grandi tre aree, in cui si trovano le sfide che le PA italiane si trovano ad affrontare per conseguire migliori livelli di efficacia e di efficienza dell'azione pubblica: quella dell’innovazione e del trasferimento di tecnologie; quella della sintonizzazione tra la PA stessa e la società che la circonda; quella della valorizzazione e del rafforzamento del potenziale umano rappresentato dagli stessi funzionari della PA.

Rispetto alla prima area (trasferimento di tecnologie e innovazione tecnologica) sono stati rilevati processi di:

- Consolidamento di un orientamento alla digitalizzazione delle procedure e delle relazioni
- Differenziazione delle domande tecnologiche e delle modalità di uso delle tecnologie
- Incremento delle opportunità di confronto e di trasferimento di tecnologie tra PPAA
- Sviluppo di competenze tecnologiche in tutte le amminsitrazioni pubbliche (e perdita di conoscenze specialistiche)

In relazione alla seconda area (sintonizzazione tra amministrazione pubblica e società) sono stati osservati processi di:

- Contestualizzazione sociale dell’azione amministrativa
- Moltiplicazione delle interazioni territoriali
- Diffusione di una pressione verso la governance

In connessione con la terza area (valorizzazione e il rafforzamento del potenziale umano) sono stati identificati:

- Crescente rilevanza delle competenze situate (cioè connesse a situazioni specifiche)
- Accelerazione dei processi di trasformazione delle competenze
- Diversificazione dei modelli professionali
- Diversificazione degli strumenti di rafforzamento del capitale umano

Non si tratta di processi riguardanti soltanto le competenze e le capacità dei funzionari, ma di trasformazioni che in molti casi comportano lo sviluppo di nuovi tratti di identità e di una dimensione “interiore” (che comprende – tra l’altro – la determinazione di rappresentazioni della realtà, l’interiorizzazione di norme, l’assunzione di responsabilità, ecc.).

In sostanza, questi processi possono essere rappresentati come le forme di una vera a propria “socializzazione” delle innovazioni che sono state introdotte nelle pubbliche amministrazioni italiane, con la costruzione di nuovi significati condivisi tra i funzionari pubblici. Nuovi significati ai quali corrisponde in molti casi anche l’emergere di forme di azione collettiva, come quelle che sono comportate da altri processi in corso, quali:

- la autonomizzazione dei funzionari, attraverso l’acquisizione da parte degli operatori di una maggiore capacità di decisione in merito al funzionamento delle singole unità operative della PA, con una minore dipendenza, sia rispetto alle gerarchie (comprese quelle politiche), sia rispetto alle amministrazioni nel loro complesso;
- il rafforzamento dell’etica pubblica, che – nonostante la persistenza di comportamenti “non etici” - coinvolge numerosi funzionari nella definizione di codici di comportamento, nell’inserimento di regole deontologiche nei contratti, nella costruzione di patti per la legalità, nella realizzazione di iniziative funzionali all’aumento della trasparenza e nella stessa creazione di associazioni e movimenti per “una nuova etica pubblica”;
- lo sviluppo di comunità (epistemiche, comunicative, di pratica) orientate all’innovazione, nell’ambito della PA, che coinvolgono gruppi di funzionari intorno a intenti, punti di vista, rappresentazioni, regole, comportamenti e azioni condivisi.

La presenza dei processi rilevati non ha sempre esiti “positivi”, di modernizzazione e aumento dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione pubblica. Anzi, in molti casi è possibile individuare fenomeni di frammentazione, isolamento e perdita delle capacità che avvengono proprio in connessione con tali processi.

Tuttavia essa può essere considerata come il segno di una dinamica di sviluppo che deve essere sostenuta e guidata attraverso modalità nuove, che non possono essere ridotte nè a quelle di trasformazione istituzionale e organizzativa, né all’incremento delle capacità, né alla semplice introduzione di meccanismi economici.

Innovazione, conoscenza, business

“Innovazione, Conoscenza, Business . Analisi e prospettive per il knowledge Management” è il titolo di un incontro con Larry Prusak, organizzato il 19 maggio da Assoknowledge di Confindustria e dalla LUISS Guido Carli. Hanno preso parte alla discussione Innocenzo Cipolletta, Ennio Lucarelli, Giuseppe Morandini, Roberto Panzarani, Leonardo Santi, Luca De Biase, Laura Deitinger, Massimo Egidi e anch'io che sto scrivendo, di fronte a una platea molto attiva, composta da studiosi, imprenditori e amministratori pubblici (http://www.luiss.it/eventi/ ).
E' stata un'occasione per riprendere una riflessione sul knowledge management che andasse al di là delle mode e degli stereotipi, che in Italia si concretizzano soprattutto in tre diffuse rappresentazioni: quella circa il fatto che il Knowledge Management si riduca a un insieme di tecnologie per l'archiviazione e il recupero delle informazioni; quella relativa al fatto che esso sia utile e sia applicabile soltanto alle grandi imprese o alle grandi organizzazioni pubbliche e quella relativa al fatto che la sua applicazione richiede grandi investimenti, sia di tempo, sia di risorse finanziarie.
Una riflessione che cerchi di superare questi stereotipi può essere articolata su tre insiemi di osservazioni.
Il primo riguarda le ragioni del knowledge management. Ce ne sono molte, ma probabilmente basta ricordarne qualcuna:
- la crescita della rilevanza degli elementi immateriali nella realtà sociale contemporanea, al livello internazionale (le rappresentazioni e i significati attribuiti alla realtà sono – più che in qualsiasi altro passato – capaci di modificare la realtà stessa e di produrre effetti reali: dalla “notizia” dell'insicurezza che produce insicurezza, alle voci nel mercato finanziario che ne compromettono il funzionamento;
- l'aumento delle informazioni disponibili e la diminuzione del loro costo, grazie in primo luogo alla diffusione delle ITC, che paradossalmente produce una maggiore necessità di esercitare il discernimento, la gerarchizzazione e la scelta, cioè di utilizzare la conoscenza, intesa come attività umana di attribuzione di significato alle informazioni stesse (e questa conoscenza ha un costo che è proporzionalmente inverso a quello dell'informazione);
- l'emergere di paradossi circa la conoscenza: non soltanto la conoscenza disponibile e apparentemente “utile” non sempre lo è davvero, ma soprattutto, quasi mai si riesce a tradurre effettivamente la conoscenza tacita in conoscenza esplicita (ciò comporta tra l'altro il fatto che archivi e repertori rischiano di essere inutili se non c'è un attore in grado di renderli significanti);
- infine il fatto, più evidente che in passato anche grazie al fatto che numerose nuove applicazioni della scienza e della tecnologia generano discussioni etiche e politiche, che la conoscenza e la stessa informazione hanno una natura sociale e non si incarnano in “innovazioni” se non quando sono oggetto di un processo di creazione di significati, norme, rappresentazioni condivise. Vale a dire, se non è oggetto di un processo di socializzazione (che può assumere anche l'aspetto della professionalizzazione: cioè della nascita e dello sviluppo di una identità professionale che è portatrice di valori, finalità, saperi, rappresentazioni del mondo, norme di comportamento, e così via, e che si materializza in un gruppo umano).
Questi elementi rendono indispensabile alle imprese (ma anche alle organizzazioni non profit e alle amministrazioni pubbliche) di ridefinire almeno parzialmente la propria identità e la propria modalità di funzionamento.
Piuttosto che dei semplici sistemi di organizzazione e gestione delle risorse rispetto a uno scopo (là dove l'imprenditore poteva sembrare l'attore che riusciva a organizzare insieme capitale, lavoro e tecnica) le imprese sono di fatto divenute dei motori di generazione e utilizzazione di conoscenza. Il problema è che spesso non ne sono consapevoli, o sono consapevoli di una sola dimensione del complesso mondo delle conoscenze: quella dell'informazione.
Il secondo insieme di osservazioni riguarda i vantaggi che può produrre l'adozione di un approccio all'esercizio e alla gestione della conoscenza. Una ricerca condotta due anni fa da Laboratorio di scienze della cittadinanza (www.scienzecittadinanza.org/public/RAKMLezioniapprese.pdf ) ha permesso di registrare i seguenti effetti:
- un aumento della sintonia con la realtà esterna (in particolare, con quella realtà complessa, che potrebbe essere definita società della conoscenza, che prevede nuovi ruoli e nuove modalità di funzionamento per le imprese e le organizzazioni);
- il conseguimento di alcuni specifici vantaggi, relativi alla qualità dei servizi e dell'azione, al miglioramento delle procedure interne, alla costruzione di clima caratterizzato dal rafforzamento della fiducia tra i soggetti coinvolti, alla capacità di individuare i fattori di rischio, alla trasparenza interna, alla gestione dei processi di cambiamento, all'identificazione di nuove opportunità, alla gestione delle partnership;
- la generazione di alcuni vantaggi per gli individui coinvolti e la loro attività professionale, in particolare per quanto riguarda la determinazione dell'identità professionale, la gestione dei rapporti con l'organizzazione, e più in generale i processi di professionalizzazione (cfr. quanto si è detto sopra sulla socializzazione della scienza e della tecnologia).
Il terzo insieme di osservazioni riguarda le condizioni di “applicabilità”. Spesso l'introduzione di misure di gestione della conoscenza è considerata difficile o impossibile. Non sembrerebbe così a partire dalla ricerca che ho citato sopra. Sembrerebbe invece invece possibile trarre alcune indicazioni circa i fattori che possono facilitare o sostenere la “gestione della conoscenza”.
- Il primo è senza dubbio l'esistenza di quello che potrebbe essere definito un movimento per la gestione della conoscenza. Questo potrebbe essere individuato a due livelli: uno – caratterizzato da una maggiore consapevolezza – rappresentato dalle decine o centinaia di professionisti del KM che partecipano a reti al livello nazionale e internazionale, l'altro – meno consapevole, ma non meno rilevante – si incarna nell'uso diffuso degli strumenti elettronici di condivisione della conoscenza e dell'informazione (dai blog, alle reti).
- Il secondo è costituito dalla possibilità di determinare un insieme di fattori di ostacolo da rimuovere, come, per esempio: l'autoreferenzialità delle organizzazioni, la mancanza di consapevolezza circa il proprio patrimonio di conoscenze, l'orientamento a riconoscere il proprio valore aggiunto in modo riduzionistico (per esempio nel fatturato o nel reddito generato), la tendenza a risolvere i problemi organizzativi attraverso l'intensificazione del lavoro, l'orientamento a non considerare le differenti dimensioni della professionalità dei lavoratori, la presenza di conflitti “non mediati” e di livelli bassi di fiducia, la mancata tematizzazione del tema della qualità, l'orientamento ad utilizzare forme di gestione fondate unicamente sulla gerarchia e la formalità o – al contrario – sull'informalità e sull'occultamento delle gerarchie; la rappresentazione dei problemi soltanto in termini di emergenza;
- il terzo è costituito dalla possibilità di identificare alcuni fattori di facilitazione che possono essere per così dire “amplificati”, come – per esempio: il contatto con esperienze di successo e best practices; l'interesse della leadership; l'orientamento a valorizzare le risorse umane disponibili; la sensibilità al tema della conoscenza; l'esistenza di condizioni di crisi che rendono evidente la necessità di nuove soluzioni; l'orientamento a identificare soluzioni strutturali, piuttosto che a lasciare la responsabilità della soluzione dei problemi agli individui; la consapevolezza del fatto che l'organizzazione non è in grado di valorizzare tutta la sua esperienza, la presenza di processi di mutamento organizzativo;
- il quarto infine consiste nella possibilità di adottare alcune specifiche modalità di formazione, quali un'analisi dei fabbisogni formativi che non si limiti all'identificazione dei gap di competenze e capacità; il riferimento a “pacchetti” di principi e strumenti teorici e metodologici che siano fondati su un approccio multidimensionale alla conoscenza e sul superamento delle “soluzioni tecnologiche” monodimensionali; l'effettiva considerazione nei processi di formazione della dimensione collettiva della conoscenza, attraverso il sostegno alla creazione o alla partecipazione a network.

Fannulloni e nullafacenti. La PA e il settore privato

Qualche giorno fa, con la nomina del nuovo ministro della funzione pubblica, è stata riavviata la polemica sulla presenza di fannulloni, nullafacenti e assenteisti nelle amministrazioni pubbliche italiane, nonché sulla opportunità e la necessità di licenziarli per consentire alla PA di svolgere adeguatamente il suo ruolo. Secondo il ministro (ma non soltanto per lui) nella PA sono presenti tassi di assenteismo doppi rispetto al privato e l'unico ragione per cui essa, nonostante questo, ancora non sia “fallita” è che non è in condizione di concorrenza con il privato. Oltre al licenziamento dei fannulloni, quindi, una seconda prescrizione per guarire i problema di una PA ammalata è la concorrenza. C'è anche una terza ricetta: l'eliminazione della carta e la digitalizzazione, aumentando la trasparenza.
Tre soluzioni con cui, sulla carta, tutti sono da molto tempo d'accordo: è dagli anni '80 che in tutto il mondo si è proposto l'approccio del New Public Management che tende ad inserire nelle amministrazioni pubbliche principi di gestione tratti dall'esperienza del settore privato e principi di mercato e di concorrenza; è da almeno un decennio che si annuncia l'introduzione delle tecnologie dell'informazione, e – forse in Italia più che altrove - è da anni che si parla di meritocrazia. Tuttavia, anche se molte cose sono cambiate, le questioni restano e le tre vie indicate dal ministro sono state percorse con scarsa efficacia.
Forse allora, si dovrebbe pensare che i “problemi” reali e le vere soluzioni siano altrove (per esempio, in quello che il Ministro Brunetta considera un mistero o una stranezza dovuta all'amor proprio di alcuni individui, cioè il fatto che nonostante i nullafacenti le PA sono piene di persone di grande qualità e che svolgono il loro lavoro con dedizione).
Prima di cercare di comprendere le ragioni di questo mistero, si dovrebbe però riflettere su un fatto molto semplice: ci sono differenze non eliminabili tra il settore privato e l'amministrazione pubblica che fanno sì che trasferimenti non mediati di tecnologie, approcci e strumenti di gestione non abbiano successo e che rendono l'idea della concorrenza nel migliore dei casi, nel peggiore nociva. Non è un caso che nei paesi in cui il “New Public Management” è stato introdotto con maggiore forza (e con maggiore efficacia) – come il Regno Unito, l'Australia, il Canada e la Nuova Zelanda - non se ne parli più e si stiano cercando correttivi per riparare i danni che un eccessivo riferimento al mercato e al settore privato hanno provocato.
Una prima differenza riguarda la natura e lo scopo della pubblica amministrazione: essa non deve soltanto prestare servizi, quanto soprattutto deve garantire l'esercizio dei diritti dei cittadini e il governo della realtà. Questo vuol dire, che essa deve soddisfare esigenze che non possono essere considerate agevolmente nella concorrenza con il settore privato (per esempio, quelle di “innovazione” e qualità sociale: non è un caso che l'introduzione del sistema dei “vaucher formativi” in paesi tanto diversi quanto il Canada, l'Australia e il Brasile abbia avuto come primo risultato una riduzione dell'innovazione nella formazione).
Una seconda differenza riguarda i soggetti coinvolti. Nonostante il fatto che anche per le imprese si sia parlato di una pluralità di stakeholders, che comprendono non soltanto gli imprenditori stessi, ma anche lavoratori, fornitori, clienti, ecc. (paradossalmente, in questo caso è il settore privato che, con successo, ha assunto elementi provenienti dall'esperienza del settore pubblico), per le pubbliche amministrazione questi soggetti sono in maggior numero, maggiormente diversificati e – soprattutto – con ruoli che non sempre sono semplici da distinguere: i cittadini non sono soltanto utenti o clienti dei servizi, essi ne sono i “proprietari” (e che cosa sono i funzionari? e i politici, ai diversi livelli? e così via..). Inoltre, mentre in un'impresa gli interessi dei soggetti coinvolti tendono a convergere (o a divergere nel caso di conflitti, ma comunque devono fare i conti con quelli di un soggetto più o meno definito: l'imprenditore), nelle PA gli interessi sono assai diversificati e rispondo spesso a molti e diversi principi di legittimità (sociale e culturale, oltre che giuridica).
Un terzo elemento è costituito dallo stesso oggetto dell'attività nella PA. Anche assumendo un punto di vista molto astratto e tendenzialmente riduzionista, si tratta almeno della prestazione di servizi, della garanzia dell'esercizio dei diritti, del governo della realtà. Tre oggetti assai poco materiali, rispetto ai quali esistono diverse prospettive e diversi interessi. Questo non vuol dire che non sia possibile valutarne il conseguimento (come richiederebbe un sistema meritocratico), vuol dire però che farlo non è semplice come guardare il bilancio di un'impresa o la corretta esecuzione di un progetto industriale e che, soprattutto, non è sufficiente definire dall'alto qualche standard (a questo proposito vale la pena di ricordare l'esperienza delle “carte dei servizi”: in alcuni casi esse sono semplici fotografie della realtà attuale, in altre contengono obiettivi astratti, quasi mai soddisfano gli interessi di tutti i soggetti coinvolti nella gestione e nell'uso dei servizi stessi).
Queste sono soltanto le prime e più evidenti differenze, via via che si scende nel concreto ne emergono molte altre (e se si vuole fare sul serio è necessario: uno dei problemi centrali dell'attuazione delle riforme nella PA italiana è stata la difficoltà del conseguire livelli adeguati di concretezza).

Delegificazione?

Nonostante l’Istituto superiore di statistica e le prefetture abbiano pubblicato dati che mostrano come non sia in atto un’emergenza criminalità in Italia, questa continua ad essere il tema centrale dei titoli di prima pagina.

E continua ad essere anche il tema centrale della politica, e la questione su cui si incontrano il livello nazionale e quello locale. A volte producendo anche qualche paradosso. Ecco un piccolo esempio, dal sito di Repubblica (14 maggio 2008):

“ il responsabile del Viminale ha già iniziato a lavorare, annunciando importanti novità. Nel pomeriggio di ieri aveva incontrato il sindaco di Roma, mentre oggi è stata la volta di Letizia Moratti, primo cittadino di Milano. "Con Milano - ha detto il ministro al termine dell'incontro - è stato stipulato un patto per la 'Città sicura' che prevede molte norme" (http://www.repubblica.it/2008/05/sezioni/cronaca/sicurezza-politica-3/lavoro-dl-13mag/lavoro-dl-13mag.html)

Ma non basta, al ministro della giustizia è stata attribuita una delega a definire le norme per fare della “clandestinità” un reato (cosa che potrebbe avere come conseguenze quella di rallentare molto tutte le procedure che potrebbero portare all’espulsione dei clandestini e di produrre un nuovo ambito di attività per la giustizia penale).

E la de-legificazione? Sembrava ormai riconosciuto da tutti il fatto che in Italia ci fosse un eccesso di norme. Tanto assodato da creare un apposito ministero.

La paura!

L'Istat: "Gli omicidi sono in caloma in Italia cresce la paura". Stamattina a Roma è stato presentato il rapporto dell'istituto di statistica In otto anni il numero di delitti è diminuito: dal 13,1 al 10,3 per milione di abitanti. La criminalità continua a preoccupare più della metà degli italiani (il 58,7%). Le altre fonti di angoscia sono la disoccupazione (70,1%) e la povertà (29,4%)

http://www.repubblica.it/2008/05/sezioni/cronaca/istat-sicurezza/istat-sicurezza/istat-sicurezza.html

Forse allora la ragione della paura e del senso di insicurezza non è nella mancanza di sicurezza!

Meccanismi di trasformazione

Tra qualche giorno si terrà il “Forum PA ‘08”. Una grande fiera della pubblica amministrazione, che da alcuni anni – bene o male – funziona come un palcoscenico sul quale sfilano le iniziative e le idee legate alla riforma dell’amministrazione in Italia.

Tra le iniziative previste c’è l’apertura di una sezione espositiva dedicata al “Project Management”, che viene presentata così: “Tutte le organizzazioni, pubbliche o private, oltre allo svolgimento delle normali attività di routine sono sempre più coinvolte nella gestione di specifici “progetti”, intendendo per progetto uno impegno temporaneo teso al raggiungimento di specifici obiettivi e in presenza di vincoli, sempre crescenti, di tempo, costi e qualità; e questo soprattutto in un’ottica di cambiamento e di innovazione, considerando i progetti come un insieme di processi di buona pianificazione e controllo di una impresa che permetta ad una organizzazione di realizzare nuovo prodotto/servizio o, più in generale, di produrre valore per i propri utenti/clienti finali” (http://expo.forumpa.it/page/35522/project-management-nuovi-modelli-di-partnership-pubblico-privato-e-forum-pa-2008 )

Si tratta di una definizione in cui è possibile riconoscere le iniziative che da almeno 20 anni sono realizzate sia in Italia, sia in altri paesi. Quasi ovunque, infatti, cercando meccanismi per promuovere un migliore funzionamento e una maggiore trasparenza delle pubbliche amministrazioni, sono state introdotte nuove modalità di azione che avevano alla base un’idea mutuata dall’ingegneria e dall’architettura: quella di un’opera che ha un inizio e un termine, un obiettivo definito, risorse determinate, utenti finali e così via.

Forse, però, è proprio a una definizione come quella riportata sopra che può essere addebitato il fatto che ancora, nonostante gli sforzi e gli investimenti, nelle amministrazioni pubbliche si osservino spesso fenomeni, come – per esempio - l’emergere di effetti e risultati diversi da quelli attesi, la carente identificazione, formulazione e implementazione dei progetti stessi e, più in generale, il loro impatto limitato sul funzionamento della PA nel suo complesso (con l’effetto perverso di una perdita di risorse, di efficienza e di efficacia).

Una definizione come quella citata, infatti, tende a mantenere i “progetti” come elementi estranei alle organizzazioni e alle loro normali attività (che - per le amministrazioni pubbliche – si possono spesso identificare con l’offerta continua e quotidiana di servizi, con la gestione di conoscenze e informazioni e con la gestione di processi in atto nella società che le circonda) e, in questo modo, tende a neutralizzarli e a renderli “fattori di disturbo” nella vita dell’amministrazione o, nei casi migliori, il modo attraverso il quale funzionari curiosi e intelligenti sperimentano idee e soluzioni, con rischi e con impatti limitati.

Prendere sul serio i progetti e il project management, così da influire effettivamente sul funzionamento della PA, non può invece prescindere da una loro reale e completa integrazione nell’attività continua e quotidiana dell’amministrazione stessa, come una modalità per il conseguimento dei suoi obiettivi. Questo appare però legato ad alcune condizioni.

La prima è l’abbandono dell’idea dei progetti come “impegni temporanei” volti al conseguimento di specifici obiettivi, in favore di un riconoscimento della dimensione processuale che è propria di tutte le attività della pubblica amministrazione ed è ineliminabile.

La seconda è il superamento della concezione del progetto come semplice componente di un meccanismo di finanziamento (si elaborano progetti perché sono un modo per accedere a nuove risorse oltre quelle dei budget ordinari).

La terza, infine, è l’accettazione del fatto che i progetti non influiscano soltanto su singoli segmenti dell’amministrazione coinvolta, ma che entrino ad incidere su tutti gli aspetti dell’amministrazione stessa.

Non si tratta di una grande novità: gli schemi e i formulari che di volta in volta le diverse organizzazioni internazionali definiscono e propongono richiedono di determinare non soltanto gli obiettivi, le azioni proposte, le risorse impiegate e gli indicatori del conseguimento dei risultati, ma anche le strutture organizzative, le partnership, i meccanismi decisionali, i rischi connessi all’attività proposta, le condizioni per il suo funzionamento e le alternative, e così via

E’ abbastanza evidente, quindi, che, quasi per sua natura, un progetto per essere di “buona qualità” tenda a modificare tutto ciò che entra in contatto con lui e a costituire un motore o un meccanismo di mutamento, che non investe soltanto alcuni aspetti di un’attività o di un’organizzazzione, ma la pervade nella sua stessa essenza.

Esso, infatti, comporta la determinazione di obiettivi condivisi, la messa in opera di partnership efficaci, il coinvolgimento dei diversi attori coinvolti nei servizi, la valorizzazione delle conoscenze e delle capacità, la ridefinizione di processi e procedure, cioè, in sostanza, di avviare un processo di costruzione di un nuovo sistema di significati, norme, rappresentazioni, relazioni, modalità di azione e comportamento, funzionale a rendere socialmente condivise e interiorizzate le innovazioni che sono al centro dei progetti medesimi.

Questo ora avviene in pochi casi. Perché in pochi casi la determinazione dei vari elementi di un progetto supera la soglia della mera retorica. Prima si definisce che cosa si vuole fare, sulla base delle risorse disponibili, e poi si redige un documento volto ad ottenere tali risorse.